Capítulo 4: El rol de la Legislatura en la planificación

El rol de la Legislatura en la planificación: la relación entre la política y la técnica.

En esta sección preguntamos a nuestros entrevistados sobre la relación entre el campo de la técnica y el campo de la política con el objetivo de comprender y reflexionar sobre el proceso de planificación y gestión del transporte en la Ciudad de Buenos Aires y su región metropolitana. La mayoría de nuestros entrevistados, pertenecientes al campo de la técnica antes que al de la política, nos ofrecen una mirada abierta y sincera como expertos acerca de la importancia de la política y, en especial, del rol esencial que tiene el poder legislativo.

• Si bien la política de transporte, y en especial la planificación, pueden ser consideradas a priori tareas del poder Ejecutivo, nos interesa saber ¿cuál considera Ud. que debería ser el papel del poder Legislativo?

Alberto Müller señala que, antes que nada, “la Legislatura tiene funciones establecidas constitucionalmente, que deberá cumplir. De todas formas, históricamente este tipo de temas ha sido más el resultado de iniciativas del Ejecutivo, en particular porque requieren un grado de expertise técnica que la Legislatura normalmente no posee; claro que esto no asegura la calidad de las decisiones. Será función de la Legislatura brindar el marco para una discusión amplia acerca de la orientación estratégica que deberá tener el subterráneo, y también en lo atinente a los específicos proyectos de ampliación de la red”.

“Como lo documenta la experiencia histórica”, indica Susana Kralich, “es sumamente relevante el rol que le cabe al poder Legislativo, en complementación y equilibrio con el Ejecutivo, atinente al manejo político de éstas y otras cuestiones, vinculadas a la prestación de servicios públicos”.

Para Jorge Blanco, el rol de la Legislatura es importante, primero, “porque amplía el espectro de miradas sobre el problema. La legislatura puede ser perfectamente una caja de resonancia para ampliar el espectro de visiones sobre el problema. Cualquiera de las condiciones actuales para la planificación requieren de instancias de discusión, de recoger las opiniones de distintos actores, de miradas angulares que den cuenta de aportes y de deficiencias que puedan obtener cada uno de los proyectos, inclusive la propia conformación de los proyectos”. En segundo lugar, “es importante el rol de la legislatura porque puede ser una especie de garante de una cierta contradicción temporal que hay en torno a las obras de transporte, que suelen llevar unos tiempos demasiados largos de planificación, de  gestión, de realización hasta la puesta en marcha, que se tensa mucho con los tiempos políticos. No por los tiempos de la ejecución ni de la gestión. Me parece que en ese sentido un acuerdo amplio en  la Legislatura puede ser una especie de garante de saltar por encima esa tensión temporal y ese es un papel importantísimo. Sería muy valioso contar con una especie de acuerdo parlamentario amplio que proponga un programa de trabajo que exceda los cuatro años de las gestiones, porque cuenta precisamente con un acuerdo amplio”.

Blanco agrega que “la presencia de una normativa que avale o que refleje por lo menos el acuerdo en un momento dado no es un tema menor en términos de planificación. Me parece que no es para confiar que esa existencia normativa va a tener una traducción automática en la concreción, en la realización, pero, por otro lado, es una especie de sostén importante, un paso necesario, no suficiente, para poder avanzar en la ejecución de ese proceso de planificación”.

Martín Orduna también concuerda que el rol de la Legislatura “es fundamental porque acompaña también al Ejecutivo en las políticas de Estado. Todos los ciudadanos deben apropiarse para que esa política de Estado perdure tras la administración que corresponda. Entonces ahí también el rol de la Legislatura es muy importante en cuanto quizás sea quien acompañe al Ejecutivo en la difusión de esa encarnación de la política de Estado”.

En la misma línea, Luis Yanes, sugiere que “la definición de una traza no sea una potestad exclusiva del Poder Ejecutivo sino que el Legislativo preste su aval”. Y, agrega, es importante que un proyecto “pase por la audiencia pública”. Yanes recuerda que en la audiencia pública llevada a cabo con motivo de la Ley 670, el proyecto se puso a discusión de los ciudadanos y empresarios del transporte que tenían diferentes miradas sobre el plan como así también diferentes intereses en juego, pero que la experiencia resultó satisfactoria y que incluso se hicieron modificaciones al proyecto original.

Juan Pablo Martínez, por su parte, acuerda con la idea de que la expertise técnica no está en el nivel parlamentario: “sin duda la Legislatura no tiene calificaciones para decir si la línea tal o cual debería ir y doblar por ese lugar”. No obstante, “el plan elaborado por los estamentos técnicos debería pasar el filtro legislativo”. Martínez pone el ejemplo del Plan Urbano Ambiental que funciona como marco para los proyectos de transporte. Lo mismo sucedería con un plan urbano o plan regulador armado por técnicos que indique “lo que vamos a hacer en los próximos 20 años”y eso debería pasar por la Legislatura.

No obstante, Martínez advierte de los “peligros” de la Legislatura “porque me pasa lo siguiente: los legisladores son representantes del pueblo y por lo tanto no tienen porqué saber de nada en particular. Cada quien tiene que decidir infinidad de cosas de las que ellos en lo personal no saben nada, (entonces) delegan, se rodean de asesores, ¿quiénes son los asesores? Y ahí empieza de nuevo la cosa. A veces hay buenos asesores y a veces no”. En su experiencia, Martínez cuenta que ha tenido diferencias importantes con los asesores que muchas veces no comprenden el problema técnico.

José Barbero entiende que la planificación también es una tarea del Ejecutivo pero que por lo general se “buscan consensos”. En su opinión, que los planes de transporte “se aprueben por ley”, dice, “no lo veo mal, me parece bien”. También señala otra problemática mayor hoy en día a propósito a las jurisdicciones políticas y la planificación y gestión del transporte. Así, advierte que “antes de entrar en la división entre ejecutivos y legislativos, en materia de jurisdicciones, yo creo que en la Argentina nosotros estamos actuando al revés en un tema. El Gobierno Nacional en el área metropolitana de Buenos Aires participa en aspectos de detalles del sistema. De hecho compra material rodante de los trenes, otorga las licencias de las líneas de colectivos, si hay un paro de la UTA tiene que ir el Secretario de Transporte de la Nación a resolverlo”. En su opinión, Barbero sostiene que esas cuestiones “tendrían que ser un problema local”.

“Yo creo que un país federal”, continúa, “el rol del Gobierno Nacional en la movilidad urbana es velar y tener un observatorio de lo que pasa en todos lados, y tener instrumentos de asistencia técnica y financiera para ayudar a que todas la ciudades mejoren. Diseñar qué es lo que quieren hacer, ejecutarlo y cofinanciar, tienen que hacerlo los gobiernos locales. Falta mucho para eso, y eso también está asociado al sistema de coparticipación federal. Por ejemplo, en San Pablo las inversiones muy grandes que se han hecho en el metro o las que se están haciendo ahora en el tren, básicamente las hace el Estado de San Pablo. Hoy, la Provincia de Buenos Aires no puede poner un peso, pero la lógica sería esa”.

Observando las capacidades técnicas para enfrentar ese desafío de la planificación y la gestión, Barbero puntualiza que a nivel de la Ciudad de Buenos Aires “hay un poco, en la Nación no es lo que era, pero algo queda y la Provincia de Buenos Aires es un jugador ausente”. Por ello cree que “los municipios tienen que empezar a tomar más cartas en este tema, no solo por el transporte de pasajeros y por algunas líneas de colectivos que manejan, sino por su control del uso del suelo y también por el tema de cargas, que no son un tema menor. El tema logístico urbano es un tema creciente que impacta en la calidad de vida y el precio de los productos que consumimos, etc.”.

• El Legislativo ha sido un ámbito de importantes debates sobre el Subte. Por ejemplo, en la década de 1920, allí se libró el gran debate por el aumento de la tarifa y por la permanencia de la concesión a la Anglo. Recientemente allí se debatieron las leyes de expansión de la red y de traspaso del Subte. Sin embargo ha existido cierta tensión entre lo técnico y lo político en la cual lo último (especialmente el ámbito deliberativo) ha sido considerado como un obstáculo o retraso para lo primero. En términos generales ¿Cómo ve la relación entre técnica y política?

Juan Pablo Martínez reflexiona sobre el conflicto entre el Concejo Deliberante y la Compañía Anglo-Argentina de Tranvías  porque está “convencido de que el rol de los socialistas en el Concejo Deliberante en relación al subte terminó siendo negativo, porque al bloquear el aumento de tarifas que pedía la Anglo lo que consiguieron es que la Anglo no construyera su red”.

Si bien esa red la terminó construyendo la CHADOPyF, Martínez advierte que “si la hubiera construido la Anglo, hubiera tenido mejores diseños técnicos”. Martínez explica que la CHADOPyF “hacía honor a su nombre: Compañía Hispano Argentina de Obras Públicas y Finanzas”. Es decir, que era una empresa de obras de ingeniería civil y “no de transporte”. “El Conde de Guadalhorce (gerente de la CHADOPyF) era un gran constructor, había construido unas represas (en España)”. Lo que hicieron en Buenos Aires “era un tema donde sin duda el negocio era hacer la obra y donde el transporte no era lo que estaba en primer plano”.

Martínez también señala que si uno observa la cantidad de trazas que propuso la CHADOPyF,  puede verse que no tenían un plan claro: “Piden  una red, alguien objeta, al mes la cambian y finalmente la que sale es distinta (a la original). Y finalmente terminan haciendo lo único lógico que era ocupar las concesiones de la Anglo”.

Martínez aclara que “hay que tener en cuenta que en aquella época el Partido Socialista realmente representaba a la clase trabajadora, entonces a los líderes del PS les preocupaba la tarifa y defender el bolsillo de su electorado, lo cual es legítimo. Pero al bloquear la acción de la Anglo yo creo todo desencadenó en la concesión de CHADOPyF, que terminó siendo un proyecto pastiche”.

Pero ese no fue el único error que cometió la Municipalidad, según Martínez. También señala la falta de control sobre los colectivos que afectaba al tranvía y al subterráneo:“Y luego otro pecado de todo el Concejo Deliberante es cuando aparecen ilegalmente los taxis-colectivos”. Se lo “dejó” sin regulación, sostiene Martínez, por razones políticas “porque eran pequeños empresarios, algunos eran anarquistas, y porque los colectivos eran nacionales”.

Susana Kralich sostiene que la tensión entre lo técnico “-y más ampliamente, lo académico-” y lo político “es un hecho natural y tiene que ver con las metas, objetivos e intereses de cada sector, por añadidura, con bases ideológicas a menudo no coincidentes. Así, en efecto, puede resultar en momentáneo obstáculo, pero que con voluntad democrática y a través de la negociación y la mediación correspondientes, es posible salvar, fortaleciéndose en tal camino, los mecanismos de participación ciudadana”.

En particular, agrega Kralich, “no hay perder de vista que buena parte del éxito de las inversiones tiene que ver con la realización de estudios serios y objetivos que los fundamenten, así como con la planificación participativa y la oportuna convocatoria a debates y audiencias públicas donde se garantice voz y voto a los actores involucrados”.

“En relación a la dificultad que implica la existencia de posturas encontradas y contradictorias, es vital la definición minuciosa de estrategias de integración y combinación de demandas. Asimismo, es recomendable la articulación con grupos académicos y técnicos, abocados a la investigación sectorial y más aún, a la planificación urbana”.

Para Martín Orduna el desafío “consiste en poder convencer al político y dar los argumentos necesarios para que tome la mejor decisión para el bien común”.Orduna advierte que “lo que pasa es que muchas veces los técnicos no logran convencer al político porque les falta ese poder de convencimiento o muchas veces lamentablemente no tienen los conocimientos necesarios como para dar una razón de peso, o no saben crear los escenarios”.

En este sentido, Orduna recomienda “abrir desde la técnica, una paleta de escenarios al político para decirle: mire, si el status quo sigue va a pasar esto, si no se toman distintas estas medidas va a pasar esto otro, y por eso te ofrezco este proyecto que es lo mejor para el bien común”.

• ¿Cree que hay algo de lenguaje técnico que debería cambiar o adecuarse, o mejorar su comunicación para convencer al político?

“Yo creo que pasa por los impactos reales, por las consecuencias que puede tener”. Explicar eso, dice Orduna, “es más sencillo que dar tal número o tal coeficiente”. Pero lo más relevante, de acuerdo al especialista, es la “la visión” y “tratar de salir del cortoplacismo, ir a un mediano, largo plazo”, porque en el sector del transporte la falta de planificación a largo plazo es “dramática”. Por ello, es necesario “que haya un planificación, pero que también sea interdisciplinaria, porque hay ciertos profesionales eminentemente cortoplacistas” que influyen en lo político. “Los arquitectos, los diseñadores, los ingenieros, siempre están en el largo plazo” porque “siempre están con la realidad futura en el papel”.

Jorge Blanco aclara que en su opinión “la actividad en planificación es básicamente política. Tiene la cantidad de componentes técnicos que aporta para la mejor toma de decisiones, para las elecciones, para organizar de mejor manera el diagnóstico y la posibilidad de pensar alternativas, las respuestas a los problemas que se plantean. Sin dudas hay un componente técnico que es importantísimo, pero creo que básicamente el proceso es un proceso político, porque sino es político no tiene chance de traducirse en una mejora concreta en las condiciones de vida de la ciudad o de los vecinos o de la circulación. Si no hay un compromiso político puesto en relación con esos  procesos de planificación, el mejor plan desde el punto de vista de la racionalidad técnica, no tiene vías de convertirse en un instrumento efectivo para la acción (a la) que apunta la planificación”. En suma, la política tiene una función “ineludible”. Pero al mismo tiempo, Blanco agrega que “es cierto que eso desafía muchas prácticas de políticas, en el sentido que implica escuchar un conjunto de voces amplias, los saberes técnicos tendrán algo que decir en términos del proceso de planificación, los distintos grupos de la sociedad también tendrán algo que decir, los vecinos obviamente tienen cosas para decir en ese proceso de planificación, la ciudadanía, las distintas organizaciones tienen cosas para decir”. Por supuesto que los técnicos tienen “una serie de saberes que contribuyen en mucho a que sea bueno o mejor ese proceso de planificación, pero no habría que poner ahí el único foco o una cualidad que autonomice el proceso de planificación. Para poder llevar adelante el proceso de planificación hay que tener capacidad de involucrar organizaciones, generar recursos, movilizar entusiasmo, hay que saber gestionar, hay que articular con otros actores de la sociedad”.

Para Alberto Müller, en ámbitos típicamente políticos, “la visión técnica ha tendido a encontrarse subordinada; y esto no ocurre solamente en el caso del transporte, por cierto. Se supone que los políticos deberían optar entre alternativas que los técnicos estudian y evalúan; pero esto no es lo que ha ocurrido en general en el caso del subte: la totalidad de los proyectos de ampliación no cuenta con una justificación adecuada”.

José Barbero se muestra preocupado por la relación entre técnica y política porque estima que es un tema que “estamos sufriendo especialmente en la Argentina. Lo estamos haciendo tremendamente difícil y no es un tema que debería ser tan difícil”. Para él “la política básicamente fija los lineamientos, es la que establece hacia donde hay que ir. Si no hay política, no hay direccionalidad. Ahora, una vez que se sabe hacia dónde se quiere ir, es muy importante, ahí sí, que empiecen a participar estamentos técnicos”.

Según, Barbero “hoy se ha desbalanceado esa discusión”. Porque por lo general, lo ideal, sostiene, debería ser que “uno dice ´yo quiero ir para allá´, y el otro le dice ´mire yo le puedo contar algunas experiencias del mundo, puedo aportar algunas ideas, le puedo decir porque esto es perfectamente viable o no´ y de ese diálogo salen políticas y proyectos sólidos”.

El desbalance que observa Barbero es que hoy “el político dice lo que quiere hacer y los técnicos van atrás tratando de tomar nota, no contradiciendo”. A esto se le suma “la división política”, es decir, “intervienen niveles muy altos de gobierno diciendo `haga esto o haga lo otro´, y el técnico trata de acomodar lo mejor que puede”. Lo más aconsejable, sugiere, es que haya “una etapa de planificación y definición donde haya insumos técnicos también”.

También observa “un problema institucional en el este sentido de que no hay hoy un ordenamiento que permita que estas ejecuciones sean comunes”, a lo que se suma “un problema cultural muy serio: dentro del Gobierno nacional hay dos o tres áreas que tienen que ver con transporte metropolitano que nunca hablan entre sí y dentro de la Ciudad pasa lo mismo. Entonces más allá que tuviéramos una institucionalidad que permita estos diálogos tenemos un problema cultural”.

• ¿Cree que ese problema cultural está influenciado por diferentes disciplinas o diferentes formaciones técnicas?

“No”, dice Barbero, “es un tema más vinculado a lo que es una estructura de organización de los Estados, donde unas personas tienen unos problemas y desconocen los del costado”. Además, “falta perspectiva”. En suma, Barbero sostiene que existe una mirada fragmentada del sistema de transporte metropolitano donde se mira los modos de transporte por separado: “realmente hay un problema general en el sistema de transporte de especialización modal que en el resto del mundo eso ya se ha ido superando, pero acá seguimos muy atrasados en ese sentido”.

Finalmente, Barbero vuelve a insistir sobre el rol político del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires al decir que: “creo que en esta cuestión metropolitana, hay un ausente importante, falta un jugador, que es la Provincia de Buenos Aires. La provincia de Buenos Aires tiene 11 de los 14 millones de habitantes de la región metropolitana, que genera unos 20 millones de viajes por día, de lo cual la Provincia no tiene ni la menor idea de cómo se hace, ni por qué, y tendría que tener un rol mucho más activo. Y sobre todo si uno piensa hacia futuro, las soluciones a la movilidad urbana, van a venir un poco del lado de la oferta, o sea mejorando los servicio de transporte, pero mucho del lado de la demanda, estructurando la organización del uso del suelo y el ordenamiento del territorio de manera que los viajes sean más cortos, sino no tiene arreglo esto. Entonces los actores para hacer esto, no son sólo aquellos que tienen jurisdicción sobre los servicios de transporte, sino también los que definen el uso del suelo, y ahí la Provincia de Buenos Aires y los municipios tienen un rol muy importante y tendrían que ser parte de esto.  Y yo veo que tenemos un problema de cultura política que nos impide avanzar en eso”.