5 diciembre, 2014
Capítulo 6: Marchas y contramarchas del Subte Porteño: enseñanzas de su historia reciente
Hernán González Badián
Introducción
El modo de organizar la producción en la economía capitalista contemporánea asociado al desarrollo de las fuerzas productivas de la mano de la división y especialización del trabajo y la internacionalización de la producción, generan la necesidad creciente de movilizar bienes y personas entre los espacios destinados a la producción,el consumo y la comercialización. El estudio de las causas que explican las decisiones de localización de las empresas y las personas a lo largo del espacio son una poderosa herramienta para comprender el flujo de bienes e individuos que se movilizan a diario.
La consolidación de las ciudades como lugares socio espaciales de reproducción de la vida, donde conviven zonas utilizadas para fines heterogéneos, torna necesario abordar la problemática de la movilidad en las urbes como forma de mejorar la calidad de vida de las personas.
En la actualidad, en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) conviven diferentes modos de transporte que conformar una red (deficientemente) interconectada. El transporte de la RMBA muestra algunos indicios preocupantes, siendo el más tangible el deterioro de la calidad de las prestaciones ofrecidas por los ferrocarriles metropolitanos de pasajeros. Sumado a ello, la congestión producto de un crecimiento exponencial de la utilización del automóvil individual en detrimento de transporte público de pasajeros (fenómeno no aislado del anterior), constituye un problema en sí mismo por resolver.
En este contexto, el Subterráneo de Buenos Aires emerge como un modo vertebrador de la movilidad de los ciudadanos de la RMBA, por su capacidad de transportar una gran cantidad de pasajeros en el menor tiempo posible, lo que permite bajar los niveles de congestión de la superficie. En lo que hace a las particularidades de este modo, el subte por sus características intrínsecas requiere de inversiones que resultan muy costosas en el presente, con beneficios que se extienden más allá de la propia vida de los ciudadanos que las pagaron.Es por esto que las decisiones de ampliación y mejoras deben ser debidamente planificadas.
En consecuencia,resulta fundamental el rol que desempeña el Estado en la planificación y regulación del desarrollo de la red y el servicio en general, dado los escasos incentivos de los actores privados en realizar grandes inversiones o de priorizar soluciones ajenas a la maximización del beneficio con un horizonte de corto plazo.
Los 100 años del Subterráneo de Buenos Aires nos invitan a reflexionar sobre las perspectivas a futuro del servicio, y para ello siempre resulta enriquecedor utilizar como insumo las enseñanzas de su devenir. En el presente trabajo se abordará brevemente la historia reciente de los últimos 20 años del subte. Sobre esta base, se analizará el rol que juega la política de subsidios y la relevancia de la política tarifaria para un correcto desempeño del servicio y el sistema de transporte.
La historia reciente del Subterráneo de Buenos Aires
El estado actual del Subterráneo de Buenos Aires se explica en buena medida como consecuencia del entramado de decisiones políticas y regulaciones que signaron su devenir en los últimos 20 años. Es por ello que una contextualización y análisis del proceso histórico servirán como base a las discusiones actuales.
El origen del virulento proceso de privatización y concesión de las empresas de servicios públicos se da a partir de 1989 recién asumida la presidencia –de forma anticipada- por Carlos Menem. En dicho año se impulsaron las leyes de Emergencia Económica (Ley N°23696) y Reforma del Estado (Ley N° 23697) que darían lugar a una profunda reconfiguración del rol del Estado en la sociedad. La primera apuntó a recortar todas aquellas subvenciones y/o subsidios que significaran una carga para la ecuación económica financiera de las empresas de servicios públicos, lo cual implicaba un cese en la compensación tarifaria a los usuarios (1). Por su parte, a partir de la Ley de Reforma del Estado se cimentaron las bases para la privatización y concesión de las empresas estatales.
El proceso de privatización y concesión no se haría esperar ya que entre 1990 y 1995 el conjunto de las líneas ferroviarias y empresas públicas que se desempeñaban en diferentes sectores pasaron a manos de consorcios empresarios conformados por asociaciones de compañías nacionales y corporaciones internacionales.
En lo que hace al transporte ferroviario, el puntapié se dio a partir de 1991 mediante el Decreto 502 que creó la empresa Ferrocarriles Metropolitanos S.A (FE.ME.SA), como una escisión de la Administración de los Ferrocarriles suburbanos de la compañía Ferrocarriles Argentinos. La creación de una sociedad anónima tenía como objetivo segmentar la –en teoría- sobredimensionada empresa de Ferrocarriles Argentinos a fin de proceder a la concesión. Entre los objetivos de la creación de FE.ME.SA se encontraba la explotación de los servicios urbanos y suburbanos de transporte ferroviario de pasajeros dentro de la RMBA. Claro estaba, dicho procedimiento era una instancia intermedia para la concesión de los distintos grupos de servicios de la RMBA, y de ningún modo apuntó a crear una empresa de capital estatal que explotase por sí los servicios en cuestión.
En los años subsiguientes los diferentes grupos de servicios fueron sometidos a procesos de concesión. En 1993, mediante el Decreto N° 2608, se llamó a licitación para el Grupo de Servicio N° 3 correspondiente al Subterráneo de Buenos Aires y al Ferrocarril Urquiza, ambos servicios bajo la órbita del Estado Nacional. El consorcio empresario Metrovías SA resultó adjudicatario, tras presentar un esquema bajo el cual participaban tres empresas internacionales y dos nacionales. La operación del concesionario se dio ya a partir de 1994 donde el know how de la operación del servicio lo aportaron las empresas extranjeras.
Conforme al contrato, la retribución del concesionario estaría conformada por la tarifa, los subsidios, los peajes, los ingresos por inversiones y los ingresos por explotaciones colaterales como únicos factores integrantes de los ingresos (2). Durante los años de la convertibilidad el Estado se abstuvo de subsidiar al servicio, por lo que los costos de mantenimiento del mismo eran afrontados plenamente por los usuarios. Por su parte, los negocios colaterales no tuvieron un extenso desarrollo.
En 1999 se llevó adelante una Addenda del contrato de concesión, a partir del cual se redefinieron algunas condiciones del contrato original. Asimismo, dicho año, las empresas extranjeras integrantes del consorcio original se retiraron y vendieron sus acciones al Grupo Roggio, que se transformó en el socio mayoritario de Metrovías.
La crisis de 2001 marcó el fin de una etapa y un modo de gestión para el servicio de subte. La devaluación que sentenció la salida de la convertibilidad trajo aparejado un aumento importante en el costo general de los bienes y servicios de la economía, con particular impacto sobre el esquema de costos de las empresas de servicios públicos.
El período de los 2000 se caracterizó por un esquema tarifario con escasa movilidad, registrándose contados aumentos a los usuarios. Esto se produjo gracias a una fenomenal transferencia de recursos en concepto de subsidios desde el Estado Nacional a la empresa Metrovías. Se estima que entre 2003 y 2012 el concesionario operador del subte obtuvo subsidios para gasto corriente en el orden de U$D 881 millones (3).
Otras de las características distintivas de la década que se inició con la crisis de 2001 son los negocios colaterales del subte. El contrato de concesión estableció que además de los ingresos por venta de pasajes, y los posibles subsidios que se pudiesen aplicar, Metrovías tenía la potestad de explotar por sí o por terceros contratos de arrendamiento o de concesión de inmuebles tales como terrenos, edificios, galpones y diferentes espacios ubicados en áreas operativas del grupo de servicios concedidos.
Es en este contexto que el Grupo Roggio comenzó a ejercer las facultades que el propio contrato de concesión le permitía a través de la proliferación de negocios colaterales por fuera del core del negocio que era el gerenciamiento del subterráneo. Entre los más importantes se encuentran el negocio de la publicidad, los locales comerciales, y los espacios en los túneles para el tendido de redes de fibra óptica. Simultáneamente a ello, el Grupo Roggio llevó adelante un intenso proceso de creación de empresas proveedoras de bienes y servicios a Metrovías, lo cual le permitió ampliar su margen de ganancia, entendiendo este proceso desde una visión consolidada de las empresas integrantes del holding empresario (4).
Para fines de 2011 el deterioro del superávit fiscal del Gobierno Nacional puso sobre la mesa la discusión acerca del peso y eficiencia de los subsidios. La política de compensaciones tarifarias sin ningún tipo de focalización comenzó a ser objetada luego de muchos años de crecimiento económico y mejoramiento de los indicadores laborales. Bajo este panorama el Estado Nacional manifestó su intención de transferir el Subterráneo de Buenos Aires a la órbita local, dejando de aportar recursos a partir de 2013 para su mantenimiento.
Finalmente, tras intensas negociaciones, mediante la Ley 4472 de la Ciudad de Buenos Aires se aceptó la transferencia y se estableció un nuevo marco regulatorio. Este proceso marcó un cambio de época y significó una bisagra respecto a la gestión en los 2000. La ley subsanó parcialmente algunos errores del antiguo esquema de concesión, entre los que se puede resaltar la estatización de todos los negocios colaterales que pasaron a engordar los recursos del subterráneo. No obstante, en la actualidad persiste un esquema de proveedores que prestan servicios a Metrovías y que pertenecen al Grupo Roggio.
La tarifa, el costo de mantenimiento y los subsidios
El Subterráneo de Buenos Aires debe ser entendido como un modo vertebrador de la movilidad de la RMBA, y por lo tanto la tarifa que los usuarios pagan debe estar planificada dentro de un contexto más amplio, de forma de contemplar el conjunto de modos de transporte. Las decisiones de los usuarios respecto a los medios de transporte que eligen para movilizarse a fin de ir a trabajar, asistir a estudiar o acudir a centros de salud o esparcimiento no son independientes del nivel tarifario.
La literatura tradicional considera que la elasticidad precio de la demanda de transporte es baja, por lo que los usuarios están “cautivos” de los medios de transporte que utilizan y que, en consecuencia, cambios en la tarifa no alteran las decisiones de demanda. Esta posición no es sostenible a partir de la evidencia empírica (ver Lejtman, 2008). Si bien los usuarios difícilmente puedan dejar de realizar los viajes que diariamente hacen, existe un efecto sustitución entre modos de transporte cuando la política tarifaria no es coordinada. En las urbes donde existen redes relativamente complejas y muchas veces superpuestas, existen en general diferentes combinaciones posibles de modos de transporte para unir dos puntos cualesquiera.
En consecuencia, las modificaciones tarifarias realizadas de forma descoordinada generan efectos sustitución en la demanda de transporte, lo cual lleva a una reconfiguración (permanente o temporaria) de la cantidad de pasajeros transportado por cada modo. Prueba de ello ha sido el aumento en 2012 de la tarifa del subte en un 127%, lo cual generó una merma en la cantidad de pasajeros del orden del 24% respecto a 2011. En este contexto emerge como central el rol de la Autoridad Metropolitana de Transporte como organismo en donde coordinar las estrategias del sector.
Por su parte, la estructura de costo de mantenimiento del servicio presenta dos características particulares: es mano de obra intensiva y tiene una alta participación de proveedores del Grupo Roggio. Según surge de los propios balances de la empresa, cerca del 75% del costo anual de la compañía se generan por el pago de sueldos y cargas sociales (5). Esto resulta en una particularidad del Subterráneo de Buenos Aires, y difiere de los casos en donde existe un grado de tecnificación mayor en la operación de los coches (6). Por su parte, la estrategia del grupo empresario controlante de la concesión ha sido la creación y proliferación de empresas pertenecientes al Grupo Roggio que se desempeñan como proveedores de Metrovías. Este fenómeno no ha sido corregido por el nuevo marco regulatorio y genera incentivos indeseados en términos de minimización de costos, lo cual repercute en un mayor requerimiento de compensaciones para mantener la tarifa inalterada.
Por último, un eje que atraviesa los puntos tratados anteriormente es el política de subsidios. La compensación de la tarifa repercute en dos planos simultáneamente: el distributivo y el sectorial.
En lo que hace al plano distributivo, resulta evidente que una disminución de los subsidios con su consecuencia aumento tarifario traerá aparejado una disminución del ingreso disponible de los hogares. Sumado a ello, bajo la actual coyuntura de compensación a la demanda sin focalización, los hogares de menores ingresos se verán relativamente más afectados que aquellos de ingresos medios o altos. Pese a ello, el perfil socio-económico de los pasajeros del subte es diferente al del resto de los modos de transporte. El 88,3 por ciento de los pasajeros del subte pertenece a un nivel socioeconómico medio o medio alto (INTRUPUBA,2007). Cifra que posiblemente se vio alterada por la extensión de la línea H a zonas de ingresos más moderados y bajos.
Pero el análisis no debe focalizarse únicamente en los aspectos distributivos. El servicio de movilidad que prestan los diferentes modos de transporte a los ciudadanos debe ser pensado en conjunto. Por lo que una importante alteración de la política de subsidios al subterráneo podría implicar reajustes en el sistema de transporte urbano, provocando una migración ciertamente significativa al autotransporte público de pasajeros, por su menor costo. Todo ello con consecuencias sobre la calidad de prestación del servicio de colectivos y sobre el tráfico en superficie.
Algunas Reflexiones
El Subterráneo de Buenos Aires desempeña un rol fundamental en el esquema de movilidad de los ciudadanos de la Región Metropolitana de Buenos Aires, por su capacidad de transportar grandes flujos de pasajeros en un reducido tiempo.
La política tarifaria y de subsidios al subte debe ser entendida en un contexto más amplio, concibiendo al conjunto de los modos de transporte como un red que se complementa y articula. Las modificaciones tarifarias deben ser realizadas de forma coordinada a fin de evitar efectos no deseados sobre el agregado, lo cual podría llevar a una reconfiguración (permanente o temporaria) de la cantidad de pasajeros transportado por cada modo.
Es por ello que deberá tenerse particular cuidado a la hora de tomar una determinación respecto de la estructura de subsidios. Los pasajeros no son indiferentes al nivel de precios de los servicios que consumen, lo que podría generar efectos distributivos y sectoriales indeseados.
En este contexto, las instituciones cobran vital importancia para llevar adelante una planificación virtuosa del servicio y del sector. La Legislatura Porteña se erige como el ámbito natural para la discusión de los recursos que se destinaran para solventar y mejorar el servicio. Mientras que el Ente Metropolitano de Transporte deberá ser el espacio para la coordinación de la política general del transporte, por su carácter eminentemente metropolitano e interjurisdiccional.
1. Debe aclararse que las reformas implementadas por la Ley de Emergencia Económica no se limitaron únicamente a los servicios públicos, sino que abarcaron por ejemplo la reforma de la carta orgánica del banco central, la suspensión de regímenes de promoción industrial, suspensión de reintegros, transferencias y devolución de tributos, régimen de presupuesto de emergencia, entre otras medidas.
2. Art. 7 Addenda al Contrato de Concesión de 1999.
3. Elaboración a partir de los Estados Contables de Metrovías S.A años 2001 a 2012.
4. Para una descripción más completa ver Gentili y Gonzalez Badian “Negocios subterráneos: deficiencias en la regulación de Metrovías S.A” y “En todo está Roggio: Negocios colaterales en Metrovías S.A”
5. Véase Estados Contables Metrovías 2012.
6. Ejemplo de ello es el Metro 4 de San Pablo que opera con trenes sin chofer ni guardas controlados desde un centro de monitoreo.