El fin de las concesiones portuarias y el futuro de Buenos Aires
Por Hernán Petrelli
El escenario porteño del aun nuevo año 2015 nos plantea dilemas respecto del Puerto Nuevo de la Ciudad de Buenos Aires. Un puerto de contenedores en el centro de la ciudad, con el continuo retraso e incordio del movimiento de las cargas hasta ese lugar de difícil y lento acceso, pero que ahora afronta la finalización de las concesiones. La concesión de BACTSSA, la Terminal 5, terminó en 2012 y obtuvo una prórroga hasta 2015. Los contratos de las Terminales Río de la Plata, Terbasa y Maersk finalizan en 2019. Esta situación genera una incertidumbre para hacer inversiones, pero también sobre el destino del Puerto Nuevo de Buenos Aires. Se genera un panorama en el cual o se realizan inversiones para un mayor calado, longitud de muelle y movimiento de contenedores, o se va desafectando la actividad portuaria para la incorporación de esos espacios a la Ciudad.Se plantea así una opción de hierro que comienza a definirse en este año y por eso merece llamar la atención sobre el tema.
El tráfico marítimo actual tiende a moverse con buques más grandes (entre 12 y 14 mil TEUs y hasta con megabuques de 18 mil TEUs, que se mueven en una red de puertos que llega solo hasta Santos) y en nuestro puerto se trabaja con tamaños menores (entre 4 mil y 5 mil TEUS; se llegó a operar 8,5 mil TEUS; TEU, por Twenty-foot Equivalent Unit, es la capacidad de carga de un contenedor normalizado de 20 pies o 6,1 m).
Además, “en 1993, cuando se concesionaron las terminales, el puerto fue diseñado para buques de 185 metros de eslora y 2.500 TEUs de capacidad. Hoy ya se están diseñando buques que superan los 300 metros de eslora y tienen capacidades del orden de 20 mil TEUs. Se necesitan muelles y capacidades náuticas adecuadas a esos buques”(fuente: Mega buques, los límites de la operación de transporte marítimo), indicando esto que ya se han llevado al máximo posible de eficiencia las condiciones actuales de infraestructura. Además de la necesaria profundización del dragado, que debe pasar de los 32 pies actuales a los 38 pies necesarios para estos buques mayores.
¿Pero quién hará estas inversiones? Los concesionarios a quienes les expiran sus concesiones o el Estado propietario y a su vez responsable de la jurisdicción portuaria.
Así, de continuar el puerto en Buenos Aires, necesita de amplias inversiones y largos plazos de concesión. Pero de integrarse el espacio del Puerto Nuevo a la Ciudad y descentralizarse la operatoria entre los puertos bonaerenses, solo cabrían inversiones de carácter vial y una ampliación paulatina del rosario de puertos argentinos.Cabe señalar la reciente inauguración del puerto TEC de La Plata en Ensenada, que cuenta con posibilidades de expansión portuaria sobre los canales, algo imposible de pensar en el puerto porteño: solo con su configuración actual ya tiene la capacidad de absorción de la mitad de la carga que mueve Puerto Nuevo. Además tiene una fácil y rápida accesibilidad por la autopista a La Plata, la Autovía 2 y (cuando se finalice) la Autovía Provincial 6.
Esto nos fuerza a planificar ciudadanamente ahora para cincuenta años… o planificar “escritorilmente” para esos mismos cincuenta años, aunque con el mayor de los disimulos posibles.
¿Cómo surgió la actual situación?
Institucionalmente, todo el Puerto de Buenos Aires es parte integrante de la Ciudad (Art. 8 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires). Históricamente, hasta el proceso de desregulación portuaria de los años `90, el puerto había estado escindido de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y dirigido de un modo autista por el Estado Federal, que puso toda su administración a cargo de la Administración General de Puertos Sociedad del Estado, con la excepción de la desactivación portuaria de Puerto Madero, entregado a una sociedad anónima urbanizadora que tiene como accionistas a la Municipalidad (actualmente Gobierno de la Ciudad) y la Nación, la Corporación Antiguo Puerto Madero SA, y también la autorización para la terminal de cruceros por Convenio con el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el año 2003.
La Reforma Constitucional de 1994 (art. 129) cambió el status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires, lo cual se complementa con la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en 1996. A partir de allí comienza un proceso de integración del Puerto a la Ciudad, en el cual ambos deben comenzar a ser considerados integralmente como objetos de políticas de desarrollo (Ciccolella, Pablo y Domínguez Roca, Luis. “Puerto de Bs As: transformaciones recientes, situación actual y perspectivas” en CEDEM. Coyuntura Económica de la Ciudad de Buenos Aires 5, pág 206. Buenos Aires 4/2002).
Pero el Estado Nacional es el actor principal en este dilema: “La Ley Nacional de Puertos(Ley Nacional Nº 24.093, art.4º, y su decreto reglamentario Nº 760/93) establece que es el Estado Federal quien habilita o deshabilita los puertos, y por ende los bienes y espacios afectados a la navegación. Una vez desafectados, las jurisdicciones locales quedarán plenamente integradas, readquiriendo la totalidad de la potestad pública de planeamiento para la definición de los usos y constructividades a asignar a dicha zona. En el proceso de desregulación portuaria que vivió el país en la década de los `90, la secuencia constaba de: a) desafectación de los espacios y bienes portuarios a la jurisdicción portuaria, b) convenio de transferencia de administración y explotación (generalmente no transmiten el dominio, a pesar de facultarlo el art. 11 de la Ley Nacional Nº 24.093; ver Eliades, Analía y Vallejo, Juliana. Régimen de los Puertos Bonaerenses. Rev. Función Pública. Nº 68 -1993, pag.33) y c) una legislación provincial para el otorgamiento y control de las nuevas concesiones” (Petrelli, Hernán; Algunos aspectos jurídicos y administrativos. Separata CAI_CPAU. Nº 2 Puertos, Bs. As. Septiembre 2014.
Para la Ciudad de Buenos Aires, el art. 12º de la Ley Nº 24.093 expresa que deberán constituirse previamente a la transferencia las “sociedades de derecho privado o entes públicos no estatales”, lo que habilita a las sociedades como la Corporación Puerto Madero SA, y desmotiva la creada Sociedad Administradora del Puerto, situación que no tiene mayor justificación al duplicar funciones luego de la desafectación como puerto comercial. Ello, porque el Estatuto de la Corporación permite la urbanización, mientras que el de la Sociedad Administradora contempla esencialmente el control de las concesiones portuarias y queda inoperante ante la inexistencia de un puerto comercial.
Ante este contexto, la posibilidad de desafectación del Estado Nacional del área de Puerto Nuevo debe realizarse en un proyecto consensuado y paulatino, que incluye tanto al Estado receptor (GCBA), al Estado desafectador y propietario (Nacion) y al Estado que se beneficiará con la transmisión del flujo de las cargas (Provincia de Buenos Aires).
¿Cómo y para que recibiría el Puerto la Ciudad?
Con el sucinto análisis realizado, notamos la existencia de varios actores, con roles diferenciados para poder realizar una operatoria urbanística sobre el Puerto Nuevo.
Por un lado la Nación, que mantiene su jurisdicción federal y concesiones prorrogadas pero que, a su vez, resulta ser propietaria de gran parte de los terrenos.
Otro actor resulta ser la Ciudad de Buenos Aires, cuyo rol fundamental es otorgarle nueva normativa y destinación urbanística.
Como si fuera poco, tenemos una sociedad anónima local para administrar el puerto del que nunca se hizo cargo y no puede hacerlo una vez desafectado el puerto comercial (Sociedad Administradora de Puertos) pero, como contrapartida, tenemos la Corporación Puerto Madero SA, con la experiencia de haber urbanizado una importante superficie de la ciudad, que integra el sector público y actualmente está a cargo del estudio de definición del trazado de la Autopista Ribereña.
Concluyendo, e inicia un año en el que no puede pasar desapercibida la finalización de las concesiones portuarias de Puerto Norte. Las actuales concesiones difícilmente se hagan cargo de las inversiones necesarias para recibir buques de mayor calado y capacidad. Ello nos pone en alerta, sobre una opción de hierro que será: a) invertir en la continuidad de la actividad portuaria en el centro de la ciudad o b) iniciar su proceso de desafectación portuaria, recuperación urbana y transferencia de los flujos de containers a puertos de la Provincia de Buenos Aires.
Para ello, se cuenta con la fortaleza que implica contar con la experiencia urbanizadora de la Corporación Antiguo Puerto Madero SA y que la misma está integrada en partes iguales por la Nación y la Ciudad, para que realice las obras de infraestructura y pueda reducir su costo con las valorizaciones que genere, pero adecuadas a un Plan de Sector, que defina:a) los espacios para el esparcimiento público, b) los espacios de equipamiento estatal, c) los espacios para proyectos inmobiliarios y d) los proyectos de interés social.
Este Plan debería centrarse en las indicaciones constitucionales de recuperación de la costa (Art. 8º de la Constitución CABA: “Los espacios que forman parte del contorno ribereño de la Ciudad son públicos y de libre acceso y circulación”), única forma en que los porteños no sigan sintiéndose mediterráneos.
Esto implicará dictado de norma urbanística de la Ciudad con el procedimiento de doble lectura (Art. 89 Constitución CABA), que garantiza la difusión pública y la participación ciudadana, a la que debe someterse las directrices de planificación de la nueva área urbana, con las cesiones comunes y las contribuciones especiales que se realicen para equipamiento público y vivienda social.
Por ello, el año 2015 va a implicar una planificación, participativa o de hecho, sobre un sector importante de la Ciudad de Buenos Aires, que condicionaráestructuralmente el largo plazo.
HP
El autor es Abogado Administrativista, Docente UNGS y UNLAM, Miembro de ADU (Abogados por el Derecho Urbano), Investigador del IPAP y del Laboratorio de Políticas Públicas.
